SINDJUFE-BA

Por Maria Lucia Fattorelli

Quem ainda não percebia como a dívida pública afeta diretamente o bolso dos trabalhadores – ativos e aposentados – e o funcionamento de todo o serviço público no Brasil, passará a compreender esse nefasto impacto ao analisar o teor do Projeto de Lei Complementar (PLP) no 257, de iniciativa do governo Dilma, e que tramita em regime de urgência no Congresso Nacional.

O objetivo de “…assegurar a manutenção da estabilidade econômica, crescimento econômico e sustentabilidade intertemporal da dívida pública” está explícito na exposição de motivos do projeto de lei.

É evidente que todo o sacrifício imposto pelo PLP-257 tem o objetivo de privilegiar o pagamento da dívida pública.

Adicionalmente, o PLP-257 contém dispositivos que representam abusos injustificáveis, pois transformam a União em seguradora internacional para investidores e garantem remuneração da sobra de caixa de bancos.

Nesse artigo, resumimos algumas das disposições do referido projeto, a fim de contribuir para o debate dos servidores públicos e alertar para a importância de exigirmos completa auditoria da dívida pública – federal e estaduais – pois, se submetidas a uma auditoria, tanto as dívidas dos estados como a dívida federal seriam em grande parte anuladas!

 

O que o PLP-257/2016 prevê?

 

O PLP-257, anunciado como “Plano de Auxílio aos Estados e ao Distrito Federal e medidas de estímulo ao reequilíbrio fiscal” significa, na realidade, ampla reforma administrativa que inclui o corte de direitos dos trabalhadores e aposentados do setor público de todas as esferas; afeta os aposentados do regime geral ao prever a limitação do reajuste do salário mínimo, e restringe fortemente o tamanho do serviço público.

Tudo isso para que sobrem recursos para o pagamento da dívida pública que nunca foi auditada, como manda a Constituição Federal, já que o objetivo de “…assegurar a manutenção da estabilidade econômica, crescimento econômico e sustentabilidade intertemporal da dívida pública” está explícito na exposição de motivos do projeto de lei.

Além de todos esses danos ao serviço público, o PLP de Dilma contém dispositivos que representam abusos injustificáveis, pois transformam a União em seguradora internacional para investidores e garantem remuneração da sobra de caixa de bancos.

 

Resumidamente, o PLP 257/2016 prevê:

a) Alongamento oneroso para o pagamento da dívida dos estados com a União
b) Intenso ataque aos direitos dos servidores e intervenção mediante monitoramento e avaliação dos estados
c) União poderá receber bens, direitos e participações acionárias em sociedades empresárias, controladas por estados e DF, como contrapartida à amortização, para privatizá-las em seguida
d) Limita o gasto público primário a percentual do PIB redefinido no Plano Plurianual (PPA)
e) Possibilita Regime Especial de Contingenciamento
f) Considera Aposentadorias e Pensões como “Despesas de Pessoal”
g) Torna mais rígidos os controles das despesas com pessoal
h) Estabelece mecanismos automáticos de ajuste da despesa para fins de cumprimento do limite concebido, em 3 estágios sequenciais.
i) Permite a contratação de dívida para reduzir pessoal
j) Transforma a união em seguradora internacional para investidores privados nacionais e estrangeiros
k) Desrespeito às vinculações de recursos
l) Ilegalidade na previsão de atualização monetária para a dívida pública
m) garantia de remuneração da sobra de caixa de bancos

A seguir, um breve comentário sobre os diversos tópicos:

 

ALONGAMENTO ONEROSO PARA O PAGAMENTO DA DÍVIDA DOS ESTADOS COM A UNIÃO

 

Anunciado como “Plano de Auxílio aos Estados e ao Distrito Federal”, na prática o PLP de Dilma não representa auxílio efetivo, pois o alongamento em até 30 (trinta) anos para o pagamento das dívidas dos estados – que foram refinanciadas pela União desde o final da década de 90 – exige assinatura prévia de aditivo contratual oneroso, condicionado à adoção de rigoroso ajuste fiscal.

 

Exige a desistência de ações judiciais relacionadas à dívida ou aos contratos, o que fere a Constituição Federal. Também pode vir a comprometer completamente as finanças dos estados, na medida em que põe fim ao limite da Receita Líquida Real, que atualmente impede que os valores destinados ao pagamento das dívidas pelos estados à União supere o percentual de 11,5 a 15%, dependo do Estado.

 

O PLP menciona ainda a possibilidade de um “Desconto” de até 40% nas prestações por até 24 meses, porém, tal desconto é apenas aparente e momentâneo, pois também exige assinatura prévia de aditivo contratual oneroso condicionado a medidas adicionais de ajuste fiscal ainda mais severas.

 

Assim, além de não rever as ilegalidades e ilegitimidades que permeiam o processo de refinanciamento da dívida dos estados desde a sua origem, o PLP-257 empurra o problema para o futuro e eterniza a submissão dos entes federados a esse processo que vem sugando recursos constantemente e promovendo o contínuo crescimento das chamadas dívidas estaduais.

 

Para se ter uma ideia do rombo que representa tal refinanciamento, vamos citar o caso do Paraná. À dívida do estado em 1998 no valor de R$462,34 milhões foram somados nada menos que R$5,2 bilhões referentes a passivos do Banestado, que foi privatizado para o Itaú. Assim, a dívida refinanciada no final da década de 90 foi de R$5.659.969.457,52.

 

Os bancos estaduais foram privatizados como joias sem jaça: os bancos privados levaram todo o patrimônio dos bancos estaduais, os edifícios, mobiliário, carteira de clientes, créditos a receber, dinheiro em caixa etc., mas as dívidas desses bancos foram transferidas para os estados. Até hoje sofremos impacto dessa benesse concedida aos bancos privados que “compraram” os bancos estaduais privatizados.

 

Ao longo desses 16 anos os estados pagaram religiosamente seus compromissos junto à União, caso contrário, teriam o fundo de participação (FPE) retido.

No caso do Paraná, a dívida interna supera os R$16 bilhões em fevereiro de 2016, segundo dados do Banco Central:

 

Se submetidas a uma auditoria, grande parte dessa dívida dos estados poderia ser anulada, tendo em vista que os contratos se encontram inflados por ilegalidades e ilegitimidades desde a origem dos convênios firmados com base na Lei 9.496/97, cuja gênese está expressa em Carta de Intenções de dezembro/1991 com o FMI, itens 24 e 26. Dentre as ilegalidades dessas renegociações cabe destacar as indicadas no Quadro I a seguir:

 

Quadro I

Ilegalidades e ilegitimidades do refinanciamento da dívida dos estados pela União

 

• Desrespeito ao Federalismo: A exagerada remuneração nominal estabelecida na Lei 9.496/97 impôs ônus excessivo aos Estados e Municípios, muitas vezes superior à remuneração recebida pela União sobre empréstimos feitos pelo BNDES a empresas privadas, por exemplo.

• Desrespeito à Sociedade: O mesmo princípio que impede a cobrança de tributos entre os entes federados (Constituição Federal, art. 150, VI, “a”) deve ser aplicado em relação à cobrança de juros entre entes federados, pois tal ônus recai sobre o cidadão. A separação entre União, Estados e Municípios é meramente organizativa, já que somos uma federação indissociável, sendo impossível que o cidadão viva em um município e não viva em um estado ou no país. Quando um ente cobra remuneração financeira excessiva de outro ente federado, o cidadão é lesado. Cabe lembrar que a mesma Lei no 9.496 determinou que os valores recebidos dos Estados e Municípios se destinam obrigatoriamente ao pagamento da dívida pública federal.

• Cobrança de juros sobre juros: a exigência de exagerada remuneração tem continuamente transformado parcelas de juros em nova dívida, sobre a qual passam a incidir novos juros, caracterizando-se a prática de anatocismo, ilegal conforme súmula 121 do STF, de 1963, que assim se pronunciou: “É vedada a capitalização de juros, ainda que expressamente convencionada”.

• Capitalização mensal de juros: A Lei da Usura (Decreto nº 22.626/1933), vigente, estabeleceu: “Art. 4º – É proibido contar juros dos juros; esta proibição não compreende a acumulação de juros vencidos aos saldos líquidos em conta-corrente de ano a ano”.
Dessa forma, juros vencidos e não pagos deveriam ser computados à parte, mas sobre estes não poderiam incidir novos juros, em obediência à Súmula 121 do STF.
O texto do Decreto 22.626/33 aponta para mais uma questão relevante: os juros somente poderiam ser acumulados em conta-corrente ao final de cada ano e não mensalmente.

• Cobrança de juros superiores aos autorizados pelo Senado: Na prática, os juros que estão sendo pagos pelos entes federados têm sido superiores aos autorizados em Resoluções do Senado Federal. No caso de Minas Gerais, por exemplo, em vez dos 7,5% a.a. autorizados pelo Senado, foram pagos 7,763%, o que significou erro nos cálculos superior a R$ 2 bilhões no período analisado. No caso do Rio de Janeiro, em vez de 6%, foram pagos 6,17% a cada ano. Tal ônus excedente decorre de erro do programa de cálculo que divide a taxa anual por 12, mas as aplica mensalmente e de forma cumulativa, resultando em percentual superior ao aprovado.

• Remuneração nominal exorbitante: A atualização monetária mensal e cumulativa do estoque da dívida refinanciada (com base no índice mais oneroso do país que é o IGP-DI calculado por instituição privada, FGV) e, em cima dessa atualização, a aplicação mensal dos juros reais, constituiu-se em um mecanismo que provocou a multiplicação das dívidas refinanciadas por diversas vezes, condenando os estados a uma eternização das obrigações, apesar do cumprimento de todas as condições exigidas.

• Exigência de robustas garantias: O pagamento das dívidas dos entes federados tem como garantia as transferências constitucionais obrigatórias devidas pela União (FPE e FPM), o que significa que o risco de inadimplência é nulo, não justificando cobrança de remuneração tão abusiva.

• Desequilíbrio entre as partes: Estados e Municípios haviam sido impedidos de acessar outros créditos com entidades federais (Decreto nº 2.372/97) e foram forçados a aderir às condições da Lei no 9.496 para refinanciar dívidas anteriores em condições ainda mais onerosas, além de submeterem a amplo programa de privatizações e ajuste fiscal.

• Desconsideração do valor de mercado dos títulos estaduais e municipais: A União não considerou o baixo valor de mercado da dívida mobiliária estadual e municipal, tendo refinanciado tais dívidas a 100% de seu valor nominal, o que representou inaceitável transferência de recursos públicos para o setor financeiro privado. Também foram ignoradas as práticas fraudulentas denunciadas pela CPI dos Títulos Públicos (conhecida como CPI dos Precatórios).

• Assunção de dívidas privadas representadas por passivo de bancos estaduais no esquema PROES: Passivos dos bancos estaduais privatizados (ou não) foram transferidos para os respectivos estados e foram refinanciados em conjunto com as dívidas de cada estado, onerando indevidamente as finanças estaduais.

• Desconsideração dos antecedentes: Não foram considerados os impactos da política monetária federal, principalmente no início dos anos 90, que provocou crescimento astronômico da dívida dos Estados antes da negociação, evidenciando co-responsabilidade da União.

• Adoção do IGP-DI: A questionável adoção do índice (IGP-DI) calculado por uma instituição privada (IBRE/FGV) provocou crescimento da dívida dos entes federados de forma injustificada.

• Ausência de cláusula do equilíbrio econômico-financeiro do contrato: Ao contrário do que faz nos contratos administrativos de longo prazo, a União não estabeleceu tal cláusula para proteger os entes federados.

• Condições diferentes para cada Estado: A taxa de juros reais variou de 6% a 7,5%, e o comprometimento da receita dos Estados variou de 11,5% a 15%, o que comprova a ausência de isonomia entre os diversos entes federados.

Não é por acaso que o PLP-257 exige que os estados “desistam de eventuais ações judiciais que tenham por objeto a dívida ou o contrato ora renegociados, sendo causa de rescisão do termo aditivo a manutenção do litígio ou o ajuizamento de novas ações”.
O PLP 257 altera dispositivos da Lei no 9.496/97 e da Medida Provisória no 2.185-35, de 24 de agosto de 2001, para exigir de estados e municípios encargos que estapafúrdios, tendo em vista que se trata de relação entre entes federados.
No caso de descumprimento das metas e dos compromissos fiscais definidos nos Programas de Reestruturação e de Ajuste Fiscal, estados e municípios ficarão sujeitos ainda a uma amortização extraordinária correspondente a vinte centésimos por cento de um doze avos (1/12) da Receita Corrente Líquida. Estados ficarão sujeitos a multa de 2% e juros de mora de 1% a.m., sem prejuízo da execução de garantias e demais cominações previstas na legislação, em caso de atraso nos pagamentos das obrigações mensais.
Em resumo, pode se dizer que o PLP 257 ignora o disposto no art. 1o da Constituição Federal, na medida em que afronta o Federalismo.

 

b) INTENSO ATAQUE AOS DIREITOS DOS SERVIDORES E INTERVENÇÃO MEDIANTE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DOS ESTADOS

 

O ajuste fiscal imposto pelo PLP-257 justificará uma verdadeira intervenção federal nos estados, pois o PLP prevê monitoramento fiscal constante, além de avaliação de programas e projetos. Dessa forma, abala o respeito ao Federalismo, além de atingir em cheio os direitos dos servidores ativos, aposentados e pensionistas.
Dentre as medidas impostas para que o estado obtenha o alongamento do pagamento da chamada dívida com a União em até 30 (trinta) anos, cabe destacar, resumidamente, as seguintes:

• não conceder vantagem, aumento, reajustes ou adequação de remunerações;

• limitar o crescimento das outras despesas correntes;

• vedar concessão ou ampliação de incentivo ou benefício tributário ou financeiro;

• suspender admissão ou contratação de pessoal;

• reduzir em 10% a despesa mensal com cargos de livre provimento (comparativamente a junho/2014).

• instituir regime de previdência complementar na modalidade de contribuição definida;

• admitir monitoramento fiscal contínuo para a manutenção do equilíbrio fiscal;

• instituir critérios para avaliação periódica dos programas e dos projetos com vistas a aferir a qualidade, a eficiência e a pertinência da sua manutenção, bem como a relação entre custos e benefícios de suas políticas públicas, devendo o resultado da avaliação ser tornado público;

• elevar das alíquotas de contribuição previdenciária dos servidores e patronal ao regime próprio de previdência social para 14% e 28% respectivamente;

• reformar o regime jurídico dos servidores ativos e inativos, civis e militares, para limitar os benefícios, as progressões e as vantagens ao que é estabelecido para os servidores da União;

• definir limite máximo para acréscimo da despesa orçamentária não financeira.

É evidente o dano aos servidores e ao serviço público, tendo em vista que todo o ajuste será feito somente sobre as despesas não financeiras, preservando assim o privilégio da destinação de recursos para o pagamento da chamada dívida pública, que se fosse auditada seria em grande parte anulada.
Adicionalmente, o PLP estabelece que os valores pagos à União serão imputados prioritariamente ao pagamento dos juros contratuais, o que impede a redução do principal da chamada dívida.
Caso os estados optem pela redução temporária de 40% no valor das prestações devidas à União, ficarão condicionados à adoção de medidas de ajuste adicionais:

• redução em 20% da despesa mensal com cargos de livre provimento, em comparação com junho/2014;

• vedação à contratação de operação de crédito por prazo equivalente ao dobro do prazo constante do requerimento;

• limitação das despesas com publicidade e propaganda a 50% da média dos empenhos efetuados nos últimos três exercícios, por prazo em que for acordada a redução extraordinária.

Todo esse sacrifício social para que sobrem mais recursos ao pagamento da chamada dívida pública.

 

c) UNIÃO PODERÁ RECEBER BENS, DIREITOS E PARTICIPAÇÕES ACIONÁRIAS EM SOCIEDADES EMPRESÁRIAS, CONTROLADAS POR ESTADOS E DF, COMO CONTRAPARTIDA À AMORTIZAÇÃO, PARA PRIVATIZÁ-LAS EM SEGUIDA

O art. 9o do PLP 257 autoriza a União a receber bens, direitos e participações acionárias em sociedades empresárias, controladas por Estados e pelo Distrito Federal, com vistas à sua alienação, nos termos de regulamentação por ato do Poder Executivo. Diz ainda, ente outras disposições, que a sociedade empresária cujas ações serão recebidas pela União, deverá ser sediada no país, revestida sob a forma de sociedade anônima e ficará sob controle da União.

Tal dispositivo surge como uma incógnita, já que não detalha a que “sociedades empresárias” se refere. Pode estar relacionado à assunção de dívidas privadas e/ou à recepção das debêntures emitidas por empresas (Sociedades Anônimas) que estão sendo criadas em diversos estados e municípios, levando a financeirização ilegal para o interior do país .
Adicionalmente, o PLP prevê que tais direitos e participações recebidos pela União serão destinados, por esta, à privatização.

 

d) LIMITA O GASTO PÚBLICO PRIMÁRIO A PERCENTUAL DO PIB REDEFINIDO A CADA 4 ANOS NO PLANO PLURIANUAL (PPA)

O PLP 257 altera diversos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal e, dessa forma, afeta todo o funcionalismo público federal, estadual e municipal.

Estabelece um limite anual para o gasto público primário, a ser estabelecido a cada 4 (quatro) anos, por ocasião do Plano Plurianual.
No caso da União, o limite total anual do gasto público primário será expresso como percentual do PIB anual.

No caso de Estados, Distrito Federal e Municípios, tal limite anual será dado por percentual da receita primária total anual.

Cabe observar que o limite imposto se restringe aos gastos “primários”, que não incluem os gastos com juros e amortizações da dívida.

Trecho da Exposição de Motivos do PLP 257 deixa claro o objetivo desse limite para o gato público primário, esclarecendo inclusive que no caso de expansão de receitas durante o período de 4 anos para a sua vigência, a sobra de recursos será revertida para o pagamento da dívida pública:
“… propõe-se que o limite do gasto público primário seja definido como um percentual do PIB, a ser redefinido a cada quatro anos na aprovação do Plano Plurianual. Além disso, a adoção desse limite busca uma aciclicidade do gasto, permitindo que em períodos de expansão da receita, o Estado consiga gerar superávits fiscais para a redução da sua dívida, enquanto que em período de queda de receita, o gasto público possa contribuir para a manutenção da demanda agregada da economia, suavizando as crises.”
O PLP-257 exige ainda que o Plano Plurianual contenha seção que trate especificamente da despesa com pessoal de todos os Poderes e do Ministério Público, estabelecendo limites para o crescimento da despesa total com pessoal; fixação de critérios para concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, para os servidores próprios; e limites totais para as despesas com terceirização.

 

e) POSSIBILITA REGIME ESPECIAL DE CONTINGENCIAMENTO

No caso de crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto – PIB nacional, regional ou estadual, o PLP-257 prevê a criação de um Regime Especial de Contingenciamento de Gastos ainda mais drástico, como consta expressamente da Exposição Motivos do PLP:

“31. Nesse Regime Especial, o Poder Executivo contingenciará a totalidade da despesa pública, no entanto, preservando aquelas relativas a investimentos em fase final de execução ou que sejam considerados prioritários e aquelas consideradas essenciais pelos órgãos para a manutenção das suas atividades e prestação de serviços públicos. Dessa forma, mantém-se o compromisso com a responsabilidade fiscal sem comprometer a prestação de serviços públicos essenciais e dando continuidade a investimentos importantes para a recuperação da economia.”

 

f) CONSIDERA APOSENTADORIAS E PENSÕES COMO “DESPESAS DE PESSOAL”

O PLP-257 inclui novos parágrafos ao art. 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal para incluir as despesas com aposentados e pensionistas no cálculo das despesas com pessoal:

“§ 3o Será considerada despesa com pessoal, segregada por cada poder e órgão, dos Poderes e dos órgãos referidos no art. 20 o total da despesa com inativos e pensionistas dos Poderes ou dos órgãos, mesmo que seja financiada com recursos do Tesouro, inclusive as despesas com inativos e pensionistas que compõem o déficit do Regime Próprio de Previdência Social.

§ 4o Para a apuração da despesa total com pessoal, deverá ser observada a remuneração bruta do servidor, nela incluídos os valores retidos para pagamento de tributos.”

O texto da Exposição de Motivos do PLP não deixa dúvidas quanto à interpretação dos novos dispositivos: